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高吉喜:形成生態保護紅線“全國一張圖”
發布時間: 2018-11-19 15:29:00| 作者:本站編輯| 來源:本站原創

【2017年,在中國環境科學學會理事長、生態環境部副部長黃潤秋的親自倡導和支持下,中國環境科學學會組建了由郝吉明院士、高吉喜研究員、徐海云總工程師等專家組成的10支環境科學首席傳播專家及團隊,首席專家及團隊針對青少年、農村居民、城鎮居民、領導干部和公務員等重點人群,圍繞生態環境部中心工作、社會熱點和公眾關切,在各類環保科普宣傳活動、專業環境科技論壇中開展環境科學傳播。本欄目將圍繞熱點環境話題,采訪這10位環境科學首席傳播專家,與公眾分享他們的最新思考。——編者】

“生態保護紅線”的概念自提出至今已有十幾年,這些年來,相關工作在實際推進中取得哪些進展?遇到了哪些瓶頸和障礙?7月27日,《環境與生活》雜志記者就此在京采訪了中國環境科學學會“生態保護科學傳播團隊”首席傳播專家、全國生態保護紅線劃定首席專家高吉喜,高吉喜研究員也兼任中國環境科學學會副理事長。

 

 

  • 生態環境部南京環境科學研究所所長、全國生態保護紅線劃定專家委員會主任委員、首席專家高吉喜接受《環境與生活》雜志采訪。  季江云/攝

提出“紅線”劃定關鍵技術

7月27日下午,《環境與生活》雜志記者來到位于北京后英房胡同5號的環境國際公約履約大樓,只見生態環境部南京環境科學研究所所長高吉喜辦公室的案頭上,堆滿了各省市的生態保護紅線劃定方案。

高吉喜是被生態環境部(原環保部)首批聘任的首席專家。早在2000年,高吉喜就提出劃定“生態紅線”、優化國土生態安全格局的構想。2002年,高吉喜在為浙江省安吉縣做生態規劃時,具體提出了“紅線控制”方案。如今,“生態保護紅線”這一設想已上升為國家戰略。作為全國生態保護紅線劃定工作首席專家,他率先提出紅線劃定的關鍵技術和流程,研究制定了《生態保護紅線劃定指南》。

“生態保護紅線”寫入國法

在中共“十八大”之后,“生態保護紅線”作為國家戰略,正式寫入黨和國家文件中,寫入《環境保護法》和《國家安全法》。

談起“生態保護紅線”的提出緣由,高吉喜回憶,改革開放以來,我國快速的工業化、城鎮化導致生態環境惡化、生物多樣性退化、自然災害加劇等一系列生態問題。1999至2002年,“全國生態環境調查及系統評估”發現,林地、濕地、草地等生態空間被嚴重擠占。“我就思考,通過什么方式來改變這種現象,達到既能保護生態環境,又能促進經濟發展的目標,所以提出了‘生態保護紅線’這個概念——把一些重要的生態區域嚴格保護起來,保護區之外的地域可以為工業化、城鎮化所利用。”

“在國家政策出臺之前,地方做生態規劃時就應用了‘紅線控制’的概念,比如2002年,浙江安吉提出生態縣規劃并劃定生態紅線,由縣政府審核,縣人大通過;珠三角地區也劃定了生態紅線。”高所長介紹。

2011年,國務院發布《關于加強環境保護重點工作的意見》,首次提出“劃定生態紅線”,生態保護紅線也因此成為繼“18億畝耕地紅線”后又一條被提到國家層面的“生命線”;十八屆三中全會把劃定生態保護紅線作為改革生態環境管理體制、推進生態文明制度建設的最重要舉措之一;2015年,劃定工作被列入我國生態文明建設的綱領性文件和實施方案之中,進入各級政府實質性推進階段。

2017年7月初,原環保部、發改委同財政部、原國土資源部、原住房城鄉建設部、水利部、原農業部、原國家林業局、中科院、中國氣象局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等部門,聯合成立了“生態保護紅線部際協調領導小組”,負責統籌推進生態保護紅線各項任務,協調解決重大問題。領導小組下設專家委員會、協調工作小組和辦公室。“專家委員會的專家來自各系統各部門,而辦公室工作人員主要由生態環境部的人員組成,負責執行劃定工作,包括頂層設計、制定標準規范等,并指導地方進行紅線的劃定。”高吉喜說。

“生態保護紅線”理念從提出到被納入國家文件經歷了十多年。高吉喜說,“任何一項政策的出臺,都需要理論延伸以及實踐經驗的積累過程,從這方面看進程并不緩慢。但從環保工作者迫切的心態來看,十幾年是漫長的。”

將納入中央環保督察范疇

生態保護紅線劃定和落實情況還將納入中央環保督察范疇,高吉喜表示,這說明中央對生態保護紅線工作的重視程度。“公眾都認為治理水污染和霧霾非常重要,其實包括生物多樣性在內的生態保護,對可持續發展也至關重要。”

我國生態保護系統此前以建立自然保護區為主,后來主張建立重要生態功能區,再之后提出全國主體功能區規劃,如今提出“生態保護紅線”,高吉喜介紹,這一系列變化是生態保護體系逐步完善的過程,彼此有關聯,并不脫節。“生態保護紅線的保護范圍和保護對象更廣,保護類型更齊全。”

形成生態紅線“全國一張圖”

2017年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》(以下簡稱“意見”)。高吉喜說,這個《意見》在中國生態保護歷史上意義非凡,將生態保護紅線劃定作為國家深化改革的任務來執行,代表了黨中央和國務院對加強生態保護的決心及意志。《意見》發布宣示紅線劃定工作正式啟動。

該《意見》提出,2017年年底前,完成京津冀、長江經濟帶沿線省(市)生態保護紅線劃定;2018年年底前,其他省份完成劃定,形成生態保護紅線“全國一張圖”;2020年年底前,全面完成全國生態保護紅線劃定、勘界定標和監管體系建設,基本建立生態保護紅線制度。

高吉喜解釋,首選京津冀、長江經濟帶是因為紅線劃定是系統性工作,過去并無充足經驗,要在一年內全部啟動、完成,是做不到的,京津冀和長三角的生態區域非常重要,保護迫在眉睫,而且這兩個區域的技術團隊實力相較其他地區雄厚,具備優先劃定的條件。

高吉喜指出,紅線劃定時要注意區域間的協調,以及生態保護與經濟開發之間的矛盾協調。具體說來,一是要求各個省份間進行有效銜接,比如京津冀地區要求北京要與天津、河北銜接,長江經濟帶地區要求11個相關省份銜接,二是統籌考慮自然生態的整體性和系統性,結合山脈、河流、植被、地貌單元等自然邊界以及生態廊道的連通性,盡量避免生境破碎化,三是加強跨區域間生態保護紅線的有序銜接,保證劃定范圍的連續性與完整性。

“祁連山過去在甘肅省有自然保護區,在青海省也有保護區,整個山脈被分片劃分保護,現在紅線的重新劃定改變了祁連山被分成若干塊的局面,使其形成了完整、連續的保護區域。”高所長舉例說。

生態保護紅線不是無人區

“絕大多數省份在‘生態功能重要性與敏感性’評估后,發現被評估區域里存在很多企業,有些甚至從事礦石開采。保護還是開發?這是很大的矛盾點,亟需解決。”高吉喜強調,生態保護紅線的劃定“既要尊重科學,又要實事求是,保證劃定后能落地操作”。生態保護紅線不是橡皮筋,《意見》規定,不能因為經濟壓力而改變紅線范圍,除非有戰略發展需求,比如存在特別重要的礦產資源需要開發或要建設公路鐵路等,可對紅線在科學評估的基礎上適度調整。“全國就一條生態保護紅線,這條紅線由國家頂層設計,各省組織實施,同時要和相應市縣進行充分溝通銜接;通過科學性評估確定范圍,與市縣對接,保障紅線實實在在落地。因《意見》明確規定,一條生態紅線管控所有重要生態空間,所以地市不再單獨劃生態保護紅線。”

高所長提醒,公眾對生態保護紅線的認知存在誤區,有人以為紅線內不許存在人類活動。從保護和利用角度講,紅線里面確實是極重要、極敏感、最需要保護的區域,必須“嚴格管控”,但如果限制了地區發展,就要進行“合理的補償”;在保護的前提下,要進行“科學的利用”。

目前各省生態保護紅線劃定比例多在20%?30%之間,西部地區更大一些。“若這些區域完全不讓用,是不科學、不合理的,比如草地也要適當放牧,不然可能退化。保護和利用是一體化的,關鍵不是能不能利用,而是怎么利用的問題。”

高所長以非洲的馬賽馬拉國家公園為例介紹,該公園開放供游客觀看野生動物,卻沒有影響物種的生存。“這種方式一來讓人體驗自然,認識到生物多樣性保護的重要性,二來創收可以反哺生態保護,這是把生態優勢轉化為經濟優勢的典型案例,怎么科學化利用,不同區域要因地制宜探索。”高吉喜還透露,在生態保護紅線管理辦法中,還明確提出了區域內可以進行和不能進行的活動清單。

劃紅線不是限制經濟發展

高吉喜告訴《環境與生活》,劃紅線的目的不是限制地方經濟發展,從長遠來看,它其實是促進可持續發展最重要的基礎。“安吉劃定生態保護紅線后,2003?2017年,林草覆蓋率持續增加,經濟發展也非常迅速,當地合理利用生態環境開發生態旅游,促進各種副業發展,既保護了生態環境,又將綠水金山變成了金山銀山。這是天時地利人和共同作用的結果,最重要的還是‘人’的作用。有些地方也有類似安吉的自然環境,但缺少‘人’的思考。”

 

 

  • 2002年,生態學家高吉喜在為浙江省安吉縣做生態規劃時,具體提出了“紅線控制”方案。如今的安吉,綠水青山盡顯生態之美。

高所長還補充,海南省也是典型案例,海南省劃定生態紅線的時間相對較早,他們依靠生態環境搞生態旅游,帶動了整體經濟發展。“它是全國第一個省域‘多規合一’改革試點,先啃下規劃‘各自為政’這塊硬骨頭,把海南的主體功能區、生態保護紅線、城鎮體系、土地利用、林地保護利用和海洋功能區6個空間規劃,統籌在一張藍圖上,劃定了必須嚴守的陸地和海洋生態保護紅線,數百個不符合要求的建設項目被拒之門外。”

高吉喜強調,生態保護紅線劃定還有利于區域的可持續發展。譬如西藏、青海是我國的“水塔”,對長江、黃河至關重要,在這些地方劃紅線,讓它們成為永久的水塔,可保證中下游地區的水源供給,再通過生態補償、財政轉移支付等方式回饋上游,就有利于促進區域協調、保證不同區域發揮不同的作用。

“劃紅線是為了子孫后代的可持續發展。我們這一代人不能把所有資源都開發了,把自然景觀都破壞了,讓后續發展失去生態支撐。”高所長表示。

 

 

  • 如今的浙江省安吉縣,綠水青山盡顯生態之美。

紅線面積只能增不能減

“生態保護紅線的面積會逐步擴大,依據有三。”高所長表示,一是隨著經濟水平和生產力提高,單位面積的土地產出也會相應提高,這么一來,用于生產的土地面積將逐步減少。二是隨著生物多樣性保護進程加快,物種所需棲息地面積也應逐漸增大。三是隨著全球氣候變化,適宜各物種生存的地點也在發生變化,紅線范圍也要做相應調整,計劃每5年調整一次,調整的面積只能增加,不能縮小。

他還強調,劃紅線時頂層設計要有前瞻性,比如特別考慮了氣候變化,計算、模擬了“國寶”大熊貓的實際分布范圍,預測到2050年,大熊貓的分布范圍會向西北方向發生一定變化。現實中劃紅線時還要考慮當地居民的生活狀況,在保證大熊貓生存區域完整性的基礎上,考慮當地可持續發展的空間,必要時對一些重要區域的居民進行外遷。

對生態保護紅線面積大的市縣弱化考核GDP

紅線劃定后如何監控執行狀態?高吉喜介紹,國家目前正制定相關評估辦法,采取年度管理評估,每年對生態保護紅線區域進行績效考核,指標相對簡單,包括面積是否改變、有無人為活動;5年進行一次全面評估行動,包括生態區域功能是否發生變化等。這種考核相當于給各級政府戴上了“綠色緊箍咒”。

高所長笑著說:“我們希望對紅線面積大的市縣弱化GDP考核,甚至不要考核GDP,而是看生態環境保護得好不好,有很多市縣已經實行這種方式,不能說只有GDP上升了,干部才能升遷,生態環境保護好了,也要掛紅花。”

此外,國家正建設和完善生態保護紅線綜合監測網絡體系及監管平臺。據了解,目前,發改委已批復國家生態保護紅線監管平臺建設,總投資2.86億元,前期土建工作已開展,預計2020年年底前建成。“監管平臺將依托衛星遙感手段和地面生態系統監測站點,形成天-空-地一體化監控網絡,及時評估和預警生態風險,實時監控人類干擾活動,一旦發現破壞生態保護紅線的行為,立即依法依規處理,以確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。”

高所長還介紹,接下來要進行勘界定標、規劃并落實生態修復、產業及人口退出、制定生態補償辦法等。高吉喜談到,在生態保護紅線劃定工作的推進中,地方政府及公眾提出了不少意見和建議,這表明公眾高度關注此事。勘界定標后會將范圍及保護對象明確標示,樹立標識牌,公眾心中有數后,若發現破壞行為就可以進行舉報。

在高吉喜看來,“紅線”理念是中國特色,但也得到發達國家與發展中國家的贊賞。“因為生態保護紅線體系是迄今為止最完整的保護體系,國際上大部分國家以世界自然保護聯盟(IUCN)提出的保護體系為主,主要保護生物多樣性和自然景觀、自然資源,但我國的生態保護紅線將內涵擴展了,值得國際借鑒。”

 

 
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